Réunis à Fort-de-France le 6 juin 2008, les maires des villes capitales de l’outre-mer de Basse-Terre, Cayenne, Fort-de-France, Pointe-à-Pitre et Saint-Denis de la Réunion se sont accordés sur une déclaration commune, dans laquelle ils proposent notamment d’explorer un certain nombre de pistes, répondant à leur préoccupation d’amélioration des ressources propres des communes de l’outre-mer et particulièrement des villes capitales, et permettant à terme de générer de l’activité et de l’emploi.

Les pistes à explorer sont les suivantes :

- L’application d’un coefficient multiplicateur à la dotation globale de fonctionnement (DGF) des villes capitales de l’outre-mer pour tenir compte de leurs charges de centralité spécifiques

- La création, en concertation avec la collectivité régionale, d’un droit additionnel à l’octroi de mer au bénéfice des communes d’outre-mer avec un préciput aux villes capitales

- La création d’un droit additionnel à la taxe sur le tabac affecté aux villes capitales

- L’affectation aux communes de l’outre-mer, avec un préciput pour les villes capitales, d’une partie des frais de recouvrement de l’octroi de mer

- L’application de l’octroi de mer à certaines des opérations immobilières assujetties à la TVA immobilière

- L’instauration, dans le cadre de la propreté et du développement durable de nos villes, d’une taxe différentielle sur les véhicules à moteur dont le produit sera affecté aux communes, avec un préciput accordé aux villes capitales, sur la base d’un tarif minimum par cheval vapeur

- La possibilité d’affecter en section de fonctionnement des budgets communaux au moins 50% du fonds régional de développement économique et de l’emploi (FRDE)

- La mise en place d’une redevance sur la production d’hydrocarbures et généralement sur les richesses naturelles

- L’assujettissement à la taxe foncière du domaine privé de l’Etat en Guyane

- Le rétablissement et l’amélioration de l’aide fiscale à la rénovation des édifices et immeubles anciens des communes de l’outre-mer

- La mise en place d’un soutien fiscal pour les travaux relatifs aux risques sismiques et aux catastrophes naturelles

- L’éligibilité à la défiscalisation du financement des écoles et des équipements publics

- La réforme de la loi SRU notamment en ce qui concerne la mise en œuvre et le financement des RHI, et l’élargissement de la notion de logement social pour tenir compte de l’habitat spontané

- La réforme des droits de succession pour favoriser le renouvellement du parc immobilier

- Le partage entre l’Etat et les communes du produit des amendes résultant des infractions constatées par radar

Le présent rapport, établi à la demande de la Ville de Fort-de-France, a pour objet d’expliciter et d’apprécier ces différentes pistes, dans la perspective de leur prise en compte par le législateur national.

2. Les mesures financières ou fiscales évoquées dans la déclaration de Fort-de-France du 6 juin 2008 ne répondent pas toutes directement à l’objectif d’amélioration des ressources des villes capitales de l’outre-mer. On examinera distinctement, en conséquence, celles qui répondent précisément à cet objectif, puis les mesures fiscales et financières diverses.

I. Mesures visant directement à l’amélioration des ressources des villes capitales de l’outre-mer.

3. Les sept premières « pistes » identifiées dans la déclaration de Fort-de-France peuvent être regardées comme visant directement à l’amélioration des ressources des villes capitales de l’outre-mer. On doit comprendre qu’il n’est pas envisagé d’obtenir le bénéfice cumulé de toutes ces mesures, mais de solliciter l’adaptation de certaines règles financières et comptables existantes, et de rechercher des compléments de recettes au moyen de mesures fiscales diverses, présentant un caractère alternatif.

A/ Mesures financières et comptables

Mesure 1 - L’application d’un coefficient multiplicateur à la dotation globale de fonctionnement (DGF) des villes capitales de l’outre-mer pour tenir compte de leurs charges de centralité spécifiques.

4. Le projet est ici d’obtenir que les contraintes spécifiques aux villes-capitales des départements d’outre-mer fassent l’objet d’une prise en compte dans les modalités d’attribution aux communes des concours financiers de l’Etat, et plus particulièrement du principal d’entre eux, la dotation globale de fonctionnement (DGF).

La DGF est elle-même constituée d’une dotation forfaitaire et d’une dotation d’aménagement.

La dotation forfaitaire comprend une dotation de base calculée en fonction de l’importance de population, une dotation proportionnelle à la superficie, plafonnée pour le cas particulier de la Guyane, le cas échéant un complément de garantie, ainsi que les montants correspondants à l’ancienne compensation de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle et à l’ancienne compensation des baisses de la dotation de compensation de la taxe professionnelle.

Le montant de la dotation d’aménagement est calculé résiduellement par rapport aux moyens disponibles (DGF – dotation forfaitaire). Le solde de la dotation d’aménagement après prélèvement de la DGF des groupements ECPI) vient financer les dotations communales de péréquation (dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ou DSU-CS, dotation de solidarité rurale, ou DSR, dotation nationale de péréquation ou DNP). Pour chacune de ces dotations est prélevée, avant répartition entre les communes de métropole, une quote-part réservée aux communes d’outre-mer.

A été notamment avancée, pour répondre aux besoins financiers spécifiques des villes-capitales d’outre-mer, l’idée d’introduire une disposition modificative intéressant la dotation de base de la dotation forfaitaire de DGF, et consistant à prévoir une majoration fictive, par exemple de 20%, de la population des villes capitales des DOM. Une majoration comparable pourrait également s’appliquer à la dotation d’aménagement des communes d’outre-mer, dont la masse est calculée de façon préciputaire.

5. De telles mesures nécessiteraient une modification, dans le cadre d’une loi de finances, des dispositions législatives en matière de dotation globale de fonctionnement prévues par le code général des collectivités territoriales.

La demande d’adaptation des textes dans le sens souhaité devrait, pour aboutir, surmonter un certain nombre d’obstacles ou difficultés (ceux touchant à la situation budgétaire de l’Etat n’étant pas, ici, développés).

Le projet d’apporter un correctif au calcul de la dotation de base (population) de la dotation forfaitaire, en ce qui concerne les villes-capitales d’outre-mer, se heurterait d’abord à une orientation générale du mode de fixation de la dotation forfaitaire, qui n’est pas en faveur d’une prise en compte particulière des problèmes propres aux villes-capitales : Un décret n° 82-998 du 17 novembre 1982 avait institué une dotation particulière en faveur des villes centres d’une agglomération, mais, à l’égal d’autres concours particuliers prioritairement prélevés sur le montant de la DGF, cette dotation a été intégrée à la dotation forfaitaire à partir de 1994, et n’est plus identifiée en tant que telle. La dotation forfaitaire n’est dès lors pas aujourd’hui un support privilégié pour le traitement des difficultés des villes-capitales.

A supposer ce premier obstacle contourné, resterait à démontrer la nécessité d’un soutien particulier aux seules villes-capitales des départements d’outre-mer.

S’agissant d’une majoration applicable, au bénéfice des villes capitales, à l’ensemble de la dotation d’aménagement des communes d’outre-mer, dont la masse est calculée de façon préciputaire, son obtention supposerait un consensus de la part de l’ensemble des collectivités d’outre-mer bénéficiaires de la quote-part leur revenant, puisque, sauf à admettre un accroissement global de ladite quote-part, le surplus revenant aux villes capitales aurait pour effet d’amenuiser les ressources revenant aux autres collectivités.

Compte tenu, d’une part de la position ministérielle (cf. intervention de M. Hortefeux à la VI° conférence des villes, organisée le 28 septembre 2006 à Paris) désignant la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS) en tant qu’outil privilégié d’action spécifique en faveur des grandes villes, contribuant « à l’amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées », d’autre part de l’existence d’un calcul préciputaire pour l’outre-mer du montant de la DSU-CS, des améliorations pourraient être toutefois recherchées dans cette direction, plus étroitement ciblée. Il faudrait :

- dans le cadre d’un relèvement d’ensemble de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, impliquant notamment l’arbitrage approprié du comité des finances locales,

- rechercher un relèvement de la quote-part prévue pour l’outre-mer,

- permettant, le cas échéant sur la base de l’identification de critères spécifiques de liquidation des attributions dans le cadre de l’enveloppe préciputaire outre-mer, d’obtenir une amélioration de la dotation des villes-capitales.

Mesure 2- Possibilité d’affecter en section de fonctionnement des budgets communaux au moins 50% du fonds régional de développement économique et de l’emploi (FRDE)

6. L’article 49 de la loi n° 2004-639 loi du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer institue un fonds régional pour le développement et l’emploi (FRDE) dans chacune des régions d’outre-mer, alimenté par le solde du produit de l’octroi de mer après affectation de celui-ci à la dotation globale garantie à l’article 47 au profit des communes (du département et des communes dans le cas de la Guyane).

Selon ce texte, les ressources disponibles du FRDE sont affectées, chaque année, à une part communale et à une part régionale. La part communale est égale à 80 % du fonds régional pour le développement et l’emploi. Cette part communale est constituée par une dotation d’équipement local répartie entre les communes au prorata de leur population. La population prise en compte pour cette répartition est majorée de 20 % pour les communes chefs-lieux de département et de 15 % pour les communes chefs-lieux d’arrondissement.

La dotation d’équipement local est inscrite en recette de la section d’investissement de chaque commune bénéficiaire, pour financer, prioritairement, des projets facilitant l’installation d’entreprises et la création d’emplois ou contribuant à la réalisation d’infrastructures et d’équipements publics nécessaires au développement.

La mesure proposée vise à modifier la règle d’affectation comptable ainsi posée, pour offrir aux communes la possibilité d’affecter en section de fonctionnement au moins 50% du FRDE. Une telle possibilité permettrait d’améliorer les ratios financiers des communes des DOM, en particulier des vielles capitales, exposées à des surcoûts de centralité grevant essentiellement leur budget de fonctionnement. Il faut en outre rappeler que dans le cas d’investissements communaux réalisés en régies de travaux, le coût de revient est supporté par la section de fonctionnement.

7. La création du FRDE et son affectation à des dépenses d’investissement contribuant au développement économique a été, en fait, liée aux mutations des règles applicables en matière d’octroi de mer imposées par le droit communautaire, et plus particulièrement à l’assujettissement de principe à la taxe de productions locales, auparavant exonérées. L’affectation d’une partie du produit de la taxe au financement d’investissements susceptibles de favoriser l’activité des entreprises locales devait alors s’entendre d’une sorte de compensation aux charges fiscales qui leur étaient nouvellement imposées.

La mesure proposée devrait dès lors prendre en compte une telle intention du législateur, sans qu’apparaisse toutefois inaccessible un assouplissement des conditions d’emploi des ressources de FRDE. La mesure serait peut être plus opportunément présentée en la forme d’une fixation d’un pourcentage minimum garanti d’inscription en recette de la section d’investissement, laissant en fait aux communes une possibilité de libre utilisation du surplus.

Il s’agirait alors de proposer :

au troisième alinéa de l’article 49 de la loi précitée, la suppression, après les mots « constituée par une dotation », des mots « d’équipement local »,

la modification du 4° alinéa de l’article 49 de la loi précitée, dont la rédaction deviendrait :

« La dotation est inscrite, à concurrence de 50% au moins de son montant, en recette de la section d’investissement… (le reste inchangé ) ».

Mesure 3. L’affectation aux communes de l’outre-mer, avec un préciput pour les villes capitales, d’une partie des frais de recouvrement de l’octroi de mer

8. L’octroi de mer et l’octroi de mer régional sont perçus, contrôlés et recouvrés par la direction générale des douanes et droits indirects. La loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 prévoit (article 44) que l’Etat perçoit sur le produit de l’octroi de mer un prélèvement pour frais d’assiette et de recouvrement égal à 2,5 % du montant dudit produit. La mesure proposée revient à prévoir qu’une partie du produit de ce prélèvement revienne, non pas à l’Etat, mais aux communes des départements d’outre-mer, une part préciputaire étant affectée aux villes capitales.

La mesure procède d’une estimation du coût réel des opérations d’assiette, de contrôle et de recouvrement de l’octroi de mer effectuées par l’administration des douanes inférieur à l’application du taux de 2,5% au montant du produit d’octroi de mer.

Le taux de 2,5% prévu par la loi du 2 juillet 2004 est inférieur à celui prévu par l’article 1641-II du code général des impôts en ce qui concerne les frais d’assiette et de recouvrement, par les services de l’Etat, des impôts directs perçus au profit des collectivités locales et de leurs groupements, fixé à 4,4%. Il est vrai, cependant, que les opérations d’application d’impôts tels que les taxes foncières, la taxe d’habitation et la taxe professionnelle requièrent des tâches administratives beaucoup plus lourdes que la seule perception, essentiellement à l’importation, d’une taxe indirecte telle que l’octroi de mer.

S’agissant d’impositions indirectes perçues au profit de collectivités locales ou organismes publics autres que l’Etat, les frais d’assiette et de recouvrement (F.A.R.) prélevés par celui-ci (cf. CGI, art. 1647) se situent entre 4% (taxe locale d’équipement) et 0,5% (taxe sur les huiles destinée au fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles), le pourcentage représentant soit celui du produit de la taxe, soit une addition au produit de la taxe. L’Etat perçoit ainsi un prélèvement de 2,5% en sus du montant de la taxe de publicité foncière ou des droits d’enregistrement perçus au profit des départements (CGI, art. 1647-V, a/), l’application des droits s’accompagnant nécessairement, ici, d’une analyse juridique des actes entraînant l’imposition.

En matière de taxes sur le chiffre d’affaires perçues par les collectivités locales, une référence pertinente peut être trouvée dans le dispositif qui était prévu en matière de taxe locale sur le chiffre d’affaires, antérieurement à la suppression de celle-ci, intervenue en 1968.

Le décompte des frais d’assiette et de perception était alors fondé sur l’application d’un tarif dégressif par tranches de recettes, celles-ci comprenant en fait l’ensemble des produits de contributions indirectes et de droits d’enregistrement, mais à une époque où les produits de droits indirects autres que la taxe sur le chiffre d’affaires (et notamment, de droits d’enregistrement) étaient peu significatifs, le tarif intéressant pour l’essentiel, en conséquence, la perception de la taxe locale. Ce tarif était, en 1960 (cf. CGI 1960, annexe IV, art. 163) :

sur la tranche de recettes inférieure à 1 million (anciens francs) : 2 %

sur la tranche de recettes comprise entre 1 million et 1 milliard : 1, 75 %

sur la tranche de recettes comprise entre 1 milliard et 2 milliards : 0,50 %

sur la tranche de recettes supérieure à 2 milliards : 0, 10%

Compte tenu de la productivité élevée du droit d’octroi de mer, qui est une forme taxe sur le chiffre d’affaires à la production, de perception et de contrôle relativement allégés compte tenu du nombre limité d’assujettis, un barème de frais d’assiette et de perception de type dégressif, comparable à celui jadis prévu en matière de taxe locale sur le chiffre d’affaires, pourrait s’envisager.

La mesure envisagée devrait être adaptée dans sa formulation. Il s’agirait de substituer au taux de 2,50% actuellement prévu par la loi, le barème dégressif approprié, tenant compte du coût réel de la perception de l’impôt, et de prévoir que le produit supplémentaire d’octroi de mer rendu disponible par l’allègement des F.A.R., par rapport à une liquidation au taux fixe de 2,5%, serait affecté aux communes des D.O.M., avec prélèvement d’une part préciputaire au profit des villes-capitales.

Une définition plus précise de la mesure requiert d’une part la définition d’un barème de F.A.R. approprié, d’autre part la fixation de la part préciputaire du produit rendu disponible devant revenir aux villes capitales.

Illustration :

Exemple de barème dégressif des FAR, applicable au total du produit d’octroi de mer et de droit additionnel perçu dans une région d’outre-mer :

sur la tranche de recettes inférieure à 50 millions d’euros : 2,50 %

sur la tranche de recettes comprise entre 50 millions et 100 millions : 2%

sur la tranche de recettes comprise entre 100 millions et 200 millions : 1,50 %

sur la tranche de recettes supérieure à 200 millions : 1 %

Pour un produit total de 250 millions d’euros :

Montant des FAR selon la législation en vigueur : 6,250 millions d’€

Montant des FAR selon le barème ci-dessus : 4, 250 millions d’€

Supplément à répartir entre les communes : 2 millions

Pour un préciput de 50% au profit des villes capitales, dotation revenant à celles-ci : 1 million

Solde à répartir entre les autres communes : 1 million

Mesure 4 - Le partage entre l’Etat et les communes du produit des amendes résultant des infractions constatées par radar

9. Le produit des amendes résultant des infractions constatées par radar fait déjà l’objet, en fait, d’un partage entre l’Etat et les collectivités locales, organisé par les articles 49 et 62 de la loi de finances pour 2006, et récemment modifié par l’article 40 de la loi de finances pour 2008.

Ce produit est affecté :

d’abord, pour partie (60%, dans la limite de 194 millions d’euros) à un compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », qui permet de financer les programmes nationaux « radars » et « fichier nationale du permis de conduire »

ensuite, dans la limite de 100 millions d’euros, aux bénéficiaires de recettes prévues à l’article L.2334-24 du code général des collectivités territoriales, c’est-à-dire aux communes et à leurs groupements, selon une répartition faite par le Comité des finances locales

ensuite, depuis la loi de finances pour 2008, aux départements, à la collectivité territoriale de Corse et aux régions d’outre-mer, dans la limite de 30 millions d’euros, afin de financer des opérations contribuant à la sécurisation de leur réseau routier.

Le solde du produit est affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France.

Cette répartition est susceptible d’évoluer, mais dans le cadre d’une approche qui demeurerait vraisemblablement nationale.

B/ Mesures fiscales

Mesure 5 - Création, en concertation avec la collectivité régionale, d’un droit additionnel à l’octroi de mer au bénéfice des communes d’outre-mer avec un préciput aux villes capitales

10. La mesure proposée rappelle celle présentée au Sénat en 2006, tendant à la création d’un droit additionnel à l’octroi de mer (DAOM) au profit des villes de Cayenne, Fort-de-France, Basse-Terre, Pointe-à-Pitre et Saint-Denis, dont le taux devait être fixé par les conseils régionaux dans la limite de 0,5% à 1%. Cette proposition avait reçu un accueil réservé de la part de certains élus d’outre-mer, redoutant un effet de réduction des recettes d’octroi de mer revenant aux collectivités autres que les villes capitales. En principe, pourtant, l’institution du DAOM, déterminant une augmentation de la taxation d’ensemble du chiffre d’affaires liée à l’application de l’octroi de mer et des droits additionnels, ne devait pas exercer un tel effet.

La proposition nouvelle, exprimée par la déclaration de Fort-de-France du 6 juin 2008, fait une présentation différente du relèvement envisagé du taux global de l’octroi de mer. Il s’agirait d’instituer un droit additionnel au bénéfice de l’ensemble des communes, une part préciputaire au profit des villes capitales étant préalablement décomptée. Les communes étant déjà bénéficiaires de la dotation globale garantie d’octroi de mer proprement dit (réserve faite du cas particulier de la Guyane, où le département est également attributaire d’une part du produit d’octroi), la mesure pourrait être différemment présentée, en la forme d’un relèvement général du taux (ou de certains taux) d’octroi de mer, avec répartition spécifique, comportant l’affectation préciputaire au profit des villes capitales, de la partie du produit additionnel (ou encore d’une fraction du produit global) résultant du relèvement.

S’agissant de conserver à l’autorité régionale sa compétence de fixation des taux, tout en assurant, par l’intervention d’une disposition législative nouvelle, les villes-capitales d’un produit supplémentaire, la proposition précédente (DAOM), appuyée sur la concertation et les explications appropriées, peut apparaître plus pertinente.

Une alternative pourrait consister dans l’élargissement de l’assiette de l’octroi de mer, évoquée sous la mesure 7.

Mesure 6 - Création d’un droit additionnel à la taxe sur le tabac affecté aux villes capitales

11. La mesure proposée introduirait une modification significative dans le régime du droit de consommation sur les tabacs dans les départements d’outre-mer.

Ce régime est défini à l’article 268 du code des douanes, tel que modifié, en dernier lieu, par l’article 85 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007).

Jusqu’en 2001, le droit de consommation sur les tabacs n’avait pas la même affectation dans les quatre départements d’outre-mer : il était perçu par les conseils généraux de la Guyane et de la Réunion, tandis qu’il revenait à l’État dans les départements antillais. La loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000 (art. 56) a donné compétence aux conseils généraux des quatre départements d’outre-mer pour fixer le taux du droit de consommation des tabacs et pour en percevoir le produit à compter du 1er janvier 2001. Le montant du droit doit être déterminé par référence au prix de vente au détail applicable en France métropolitaine en application des dispositions de l’article 572 du code général des impôts ; il ne peut en outre dépasser celui applicable sur le continent.

Adoptée par le législateur hors le cadre de la compétence reconnue aux conseils généraux par les textes en vigueur, la mesure proposée apparaîtrait comme venant réduire celle-ci.

Elle serait plus opportunément présentée comme s’inscrivant dans le cadre de la compétence transférée, sur le modèle du projet précédemment évoqué de DAOM. Il s’agirait alors de prévoir l’institution au profit des communes de Cayenne, Fort-de-France, Basse-Terre, Pointe-à-Pitre et Saint-Denis d’un droit additionnel au droit de consommation sur les tabacs, ayant la même assiette que celui applicable dans le département d’outre-mer concerné, et dont le taux serait fixé par le conseil régional, dans une limite à déterminer. Les plafonds de taxation prévus à l’article 268 du code des douanes concerneraient le total formé par le droit de consommation et le droit additionnel.

Affectant indirectement les marges de libre fixation du niveau général de taxation des tabacs dans les DOM par les conseils généraux, la mesure justifierait une concertation entre ces derniers et les collectivités bénéficiaires du droit additionnel.

Mesure 7 - Application de l’octroi de mer à certaines des opérations immobilières assujetties à la TVA immobilière

12. En son régime actuel, défini par la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004, l’octroi de mer perçu dans les départements d’outre-mer est une taxe sur le chiffre d’affaires, atteignant l’importation de marchandises ainsi que les livraisons de biens faites à titre onéreux par des personnes qui y exercent des activités de production.

Apparenté au modèle des taxes à la production, l’octroi de mer n’atteint pas les prestations de services, seulement imposées, dès lors, à la TVA, sauf le cas de la Guyane, où celle-ci ne s’applique pas. Compte tenu de la fixation, dans les autres DOM, de taux de TVA inférieurs à ceux appliqués en France métropolitaine (8,5% pour le taux normal, au lieu de 19,6%), on observe ainsi, dans les DOM, un différentiel significatif de taxation du chiffre d’affaires selon que celle-ci s’applique aux livraisons de biens (TVA + octroi de mer), ou aux prestations de services (TVA seule), bien entendu accru dans le cas de la Guyane (absence de taxation des prestations de services).

A terme, le rapprochement des conditions de taxation des livraisons de biens et des prestations de service, soit par assujettissement de ces dernières à l’octroi de mer, soit par fusion entre l’octroi de mer et la TVA, pourrait constituer le fondement d’un accroissement des ressources financières des collectivités publiques.

Certaines opérations de production, cependant, hors le dispositif d’exonérations spécifiques prévu par la loi, échappent à la taxation au droit d’octroi de mer. Celui-ci, en effet, selon les prescriptions de l’article 1 de la loi précitée du 2 juillet 2004, s’applique aux seules livraisons de biens entendues au sens « du transfert du pouvoir de disposer d’un bien meuble corporel comme un propriétaire ». L’article 2 précise dans le même sens que « Sont considérées comme des activités de production les opérations de fabrication, de transformation ou de rénovation de biens meubles corporels, ainsi que les opérations agricoles et extractives ».

Il résulte de ces dispositions que les opérations concourant à la production ou à la livraison d’immeubles se situent actuellement hors du champ d’application de l’octroi de mer.

Ces opérations, pourtant, sont assujetties à la TVA, dans les conditions prévues à l’article 257-7° du code général des impôts, sous réserve de l’application, dans les DOM, des taux spécifiques qui y sont prévus (8,5%, au lieu de 19,6% en France métropolitaine, pour les opérations non éligibles au taux réduit). Elles ne supportent en Guyane aucune taxation sur le chiffre d’affaires, où elles relèvent, le cas échéant, des droits d’enregistrement ou de la taxe de publicité foncière.

13. La mesure proposée revient à prévoir, dans les DOM, un rapprochement des conditions de taxation des opérations de production ou de livraison d’immeubles de celles applicables aux opérations de production ou de livraison de biens meubles, le droit d’octroi de mer venant en addition de la TVA immobilière (ou, dans le cas de la Guyane, de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement), le niveau de taxation d’ensemble de ces opérations immobilières pouvant ainsi à se rapprocher, comme en matière de livraison de biens meubles, de celui pratiqué en France métropolitaine.

Cette mesure représente un potentiel élevé de recettes supplémentaires pour les collectivités bénéficiaires de l’octroi de mer, un préciput (33% ?) en faveur des villes capitales étant envisageable, dès lors, en particulier, que l’ensemble des communes se trouveraient bénéficiaires de l’élargissement d’assiette taxable ainsi réalisé.

Elle déterminerait évidemment un relèvement des prix d’acquisition des biens immeubles alors concernés par l’octroi de mer, différentes mesures permettant toutefois de limiter ou de moduler l’impact de la réforme sur le pouvoir d’achat :

Les taux de taxation, fixés par délibération du conseil régional, pourraient être suffisamment modérés pour réduire leur effet sur les prix ;

Des taux réduits pourraient être prévus, comme en matière de TVA, pour les logements sociaux ;

Bien entendu, les règles de déduction de la taxe amont déjà prévues en matière d’octroi de mer, notamment celles afférentes aux biens d’investissement affectés à des opérations ouvrant droit à déduction (cf. art. 19 de la loi du 2 juillet 2004), trouveraient application en matière de production d’immeubles, en sorte que la mesure pourrait n’être pas défavorablement accueillie par les entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics, avec lesquelles une concertation préalable serait utile.

14. La mesure pourrait prendre la forme, soit d’une adaptation de certaines des prescriptions existantes de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004, notamment en matière de champ d’application de l’octroi de mer (articles 1 à 8), soit de l’adjonction au texte existant de dispositions spécifiques introduisant un « octroi de mer immobilier ».

Les opérations concernées seraient, non pas toutes les opérations immobilières entrant dans le champ d’application de la TVA, qui concerne par exemple les prestations des « marchands de biens », mais seulement celles participant du cycle de la production d’immeubles, visées à l’article 257-7° du code général des impôts, principalement : les acquisitions de terrains à bâtir (sauf celles réalisées par des particuliers pour la construction d’immeubles d’habitation), les ventes d’immeubles bâtis intervenant dans les cinq ans de leur achèvement (sauf cas particuliers).

L’application de l’octroi de mer à certaines opérations immobilières devrait être assurée, non par l’administration des douanes, mais par le service fiscal et la conservation des hypothèques.

15. La technicité de la mesure justifie qu’elle fasse l’objet d’une préparation par les services de l’administration des finances et les commissions des finances des assemblées, la procédure la plus opportune étant alors plutôt celle du projet de loi (ou de modification de loi), ou de la proposition de loi, que de l’amendement parlementaire présenté en cours de débat.

Son incorporation dans le projet de loi de programme pour l’outre-mer, en fin d’élaboration, ou dans les projets de loi de finances de la fin de l’année 2008, dont la préparation est déjà largement avancée, ne paraît pas accessible. En revanche, sa mise à l’étude pour une adoption en 2009 ne serait pas irréaliste, une demande en ce sens auprès du Secrétariat d’Etat à l’Outre-Mer, en concertation avec les autorités régionales d’outre-mer, pouvant être d’ores et déjà diligentée.

Mesure 8 – L’instauration, dans le cadre de la propreté et du développement durable de nos villes, d’une taxe différentielle sur les véhicules à moteur dont le produit sera affecté aux communes, avec un préciput accordé aux villes capitales, sur la base d’un tarif minimum par cheval vapeur.

16. La taxe différentielle sur les véhicules à moteur, communément désignée « vignette automobile », créée en 1956 au profit de l’Etat, et censée être affectée au financement de prestations en faveur des personnes âgées, a ultérieurement constitué une recette fiscale des départements, jusqu’à sa suppression progressive, largement amorcée à la fin de l’année 2000 par l’institution d’une exonération en faveur des véhicules appartenant aux particuliers. La suppression de la vignette a répondu, entre autres préoccupations, au développement d’une certaine « concurrence fiscale » entre départements, certains usant de leur compétence en matière de taux pour attirer dans leur juridiction un nombre maximum d’immatriculations.

Pour d’évidentes raisons géographiques, une telle dérive n’est pas à craindre dans le cas des départements d’outre-mer où, au contraire, la détention ou de l’usage d’un véhicule automobile peut former la base appropriée d’une ressource fiscale locale. De telles formes de taxation sont en usage dans un certain nombre d’îles de la caraïbe, par exemple à Saint-Martin, en partie hollandaise comme, depuis peu, en partie française.

Le rétablissement d’une telle forme de taxation, à l’égal de l’institution ou du rétablissement de toute imposition, pourrait ne pas susciter l’adhésion enthousiaste des contribuables. L’effort pédagogique serait nécessaire. Au cas particulier, il pourrait trouver des arguments pertinents, en particulier dans le constat d’un développement des parcs automobiles déterminant de très lourdes charges d’aménagement (réseaux routiers, parcs de stationnement, etc.) pour les collectivités locales, ainsi et surtout que dans l’objectif de protection de l’environnement.

A la différence de l’ancienne « vignette » automobile, et conformément aux vues de la Commission européenne, l’imposition nouvelle envisagée comporterait utilement un barème reposant sur les caractéristiques de chaque véhicule au regard de normes de pollution de l’atmosphère.

Une fraction du produit d’une telle imposition pourrait revenir aux communes sur la base d’une clé de répartition à déterminer, avec institution d’un préciput au bénéfice des vielles capitales, dont il n’est pas discutable qu’elles sont les premières exposées aux surcoûts, et aux effets en termes de pollution, de la croissance du parc automobile. Il faudrait sas doute prévoir, cependant, qu’une autre fraction du produit de la taxe revienne aux départements, compte tenu de leurs compétences et responsabilités en matière de réseau routier. Nous aurions alors une répartition du produit en deux fractions, départementale et communale, avec, pour la seconde, une part préciputaire (50% ?) au profit des villes capitales.

17. A l’égal de l’extension du droit d’octroi de mer aux opérations de production d’immeubles, la création d’une taxe environnementale sur les véhicules automobiles devrait emprunter la voie du projet de loi, ou de la proposition de loi, plutôt que celle du simple amendement parlementaire lié à un texte en discussion.

II. Mesures fiscales et financières diverses

Mesure 9 - Mise en place d’une redevance sur la production d’hydrocarbures et généralement sur les richesses naturelles

18. Les zones maritimes jouxtant les régions d’outre-mer peuvent recéler des ressources hydrocarbures. De fait, des permis exclusifs de recherche de mines hydrocarbures, faisant suite à de premiers indices favorables, ont été délivrés pour des activités sises dans la zone économique exclusive au large de la Guyane et de la Martinique. Or, en sa rédaction actuelle, le code minier prévoit le paiement, par les titulaires de concessions de mines hydrocarbures liquides ou gazeux, d’une redevance progressive, mais précise que celle-ci ne s’applique pas aux gisements en mer. Cette disposition a pour effet de priver les collectivités régionales d’outre-mer, dans l’hypothèse de l’exploitation de mines hydrocarbures dans la zone économique exclusive bordant leurs côtes, de toute participation aux produits de l’exploitation, laquelle bénéficierait par ailleurs d’un régime fiscal anormalement avantageux par rapport à celui généralement appliqué dans les situations comparables.

La mesure proposée vise dès lors à étendre aux régions d’outre-mer le dispositif (Cf. Code minier, article 31-1) adopté par le législateur en faveur de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le cadre de la loi de finances pour 1999, prévoyant l’institution, pour la zone économique exclusive ou le plateau continental français au large des régions d’outre-mer, d’une redevance spécifique, due par les titulaires de concessions de mines hydrocarbures liquides ou gazeux, établie et perçue au profit de la région d’outre-mer concernée.

Cette mesure serait cohérente avec les dispositions de l’article 68-21 du Code minier, tel qu’issu de l’article 48-II de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, prévoyant que les décisions individuelles relatives aux titres miniers en mer sont prises par la région, la mise en œuvre de cette attribution de compétence, fondée sur une démarche globale de responsabilité accrue des régions d’outre-mer en matière de développement économique, restant tributaire de l’intervention d’un décret d’application, toujours attendu.

S’agissant des ressources naturelles du sol ou du sous-sol des régions d’outre-mer, la législation existante offre certaines perspectives, à vrai dire limitées, de retombées financières de leur exploitation au bénéfice des collectivités territoriales (redevance communale et départementale des mines ou taxe professionnelle), des améliorations pouvant être dans certains cas recherchées, par exemple en matière d’exploitation des ressources forestières de la Guyane.

Mesure 10 – L’assujettissement à la taxe foncière du domaine privé de l’Etat en Guyane

19. La majeure partie (plus de 90%) du territoire de la Guyane fait partie du domaine privé de l’Etat, lequel en a confié la gestion à l’Office national des forêts. Les collectivités locales de la Guyane ne retirent pas de produits financiers directs de l’exploitation forestière développée dans ce cadre, pouvant seulement prétendre à quelques produits de la taxe professionnelle perçue sur les entreprises exerçant leur activité dans la filière bois.

En ce qui concerne la taxe foncière sur les propriétés non bâties, l’article 1394 du code général des impôts définit les exonérations permanentes de la taxe perçue par les communes :

Une exonération permanente de plein droit concerne les routes nationales, les chemins départementaux, les voies communales, les rivières.

Une exonération conditionnelle (CGI, art. 1394-2°) touche les autres propriétés de l’Etat, des régions, des départements, et des communes. Cette exonération est soumise à la réalisation concomitante de trois conditions : le caractère public de la propriété, son affectation à un service public ou d’utilité générale, et l’improductivité de revenus.

La première condition est remplie lorsque la propriété fait partie du domaine public ou du domaine privé de la collectivité propriétaire, qui peut être l’Etat. La deuxième condition (affectation à un service public ou d’utilité générale) peut résulter de la loi ou de circonstances de fait. Le domaine public est en principe affranchi de la taxe foncière, l’exonération des autoroutes à péage trouvant un fondement, nonobstant la perception d’un droit de péage, dans l’exonération de plein droit prévue pour les routes.

En ce qui concerne les propriétés comprises dans le domaine privé des collectivités publiques,

elles sont en principe imposables à la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue par les communes lorsqu’elles ne remplissent pas simultanément les deux conditions d’affectation à un service public ou d’utilité générale et d’improductivité de revenus.

Les propriétés de l’Etat non affectées à un service public ou d’utilité générale et productive de revenus sont soumises à la taxe foncière sur les propriétés non bâties : ainsi des bois de l’Etat gérés par l’ONF. Les forêts de protection, insusceptibles d’exploitation rentable, sont cependant exonérées, les parcelles en cause, le cas échéant gérées par l’ONF pour le compte de l’Etat propriétaire, étant affectées sans conteste à un service public ou d’utilité générale (Conseil d’Etat, 23 octobre 1974, n° 94768, ONF).

Une doctrine administrative (cf. DB 6B 1213 n° 10 du 15 décembre 1988) expose cependant que les immeubles appartenant au domaine privé de l’Etat bénéficient de l’exonération de l’article 1394-2° du CGI quelle que soit leur affectation, dès lors qu’ils sont improductifs de revenus, compte tenu d’une décision ministérielle du 29 juin 1904, laquelle visait, à vrai dire, les parties du domaine public dont les produits sont amodiés ou qui font l’objet de permissions temporaires d’occupation.

20. La mesure proposée pourrait trouver un fondement dans les textes précités, permettant de prétendre à l’assujettissement effectif à la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue au profit des communes du domaine privé de l’Etat en Guyane. Elle procèderait de l’analyse suivant laquelle :

- certains espaces forestiers gérés par l’ONF sont productifs de revenus, compte tenu des ventes de bois effectuées, et dès lors, ne remplissent pas la condition d’improductivité visée à l’article 1392-2°,

- d’autres espaces forestiers ne sont pas productifs de revenus mais ne sont pas affectés à un service public ou d’utilité générale, et ne répondent pas à la condition d’affectation visée par le même texte, la doctrine administrative évoquée n’apparaissant pas fournir une base juridique suffisante à l’exonération.

Le code général des impôts comporte toutefois d’autres dispositions conduisant au non assujettissement de l’Etat à la taxe foncière sur les propriétés non bâties au titre du domaine privé dont il est propriétaire en Guyane :

L’article 1586 D prévoit une exonération, susceptible de s’appliquer aux espaces boisés, en ce qui concerne la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçue par les départements.

Bernard CASTAGNEDE Avocat à la Cour de Paris

Professeur agrégé à l’Université Paris-1 Panthéon Sorbonne

Cet article a été publié le Samedi 7 juin 2008 à 16:20 et est classé dans Villes Capitales. Vous pouvez en suivre les commentaires par le biais du flux RSS 2.0. Les commentaires et pings sont fermés.