UN STATUT ECOLOGIQUE POUR LA MARTINIQUE

Etat du droit et perspectives

Pour traiter cette question avec sérieux, il faut d’abord clarifier les enjeux. Le projet de statut écologique de la Martinique est à la fois une question technique, un dossier juridique et une interrogation sur le mode de fonctionnement d’un système démocratique. S’agissant de la démocratie, il faut remonter à la séparation des pouvoirs, qui est effectivement une solution trouvée par les révolutionnaires pour modérer l’exercice du pouvoir, pour atténuer la sujétion subie par les gouvernés. En réalité, tout le monde connaît la séparation horizontale des pouvoirs, qui distingue le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. En revanche, le grand public ignore souvent qu’il existe une autre séparation des pouvoirs, qui oppose le gouvernement central et le gouvernement. Celle-ci n’est pas moins importante que la précédente du point de vue de la démocratie et du partage du pouvoir. C’est toute la différence entre l’Etat fédéral et l’Etat unitaire.

Dans un Etat Fédéral, la Constitution garantit l’existence de l’Etat local. Mais elle précise également les matières qui relèvent de la compétence du pouvoir local. Il y a donc un véritable gouvernement local. Et l’appellation de gouverneur, adoptée par exemple aux Etats-Unis, se justifie pleinement. Autre exemple ave le Canada, où la loi constitutionnelle de 1867 comporte une liste très détaillée des matières qui relèvent de la compétence exclusive des Etats fédérés, sous l’intitulé suivant : « pouvoirs exclusifs des législatures provinciales ». L’Etat fédéral, c’est-à-dire le gouvernement central, ne peut donc pas empiéter sur ces compétences locales. Et encore moins prétendre les exercer à la place des Etats fédérés. Dans ces conditions, le gouverneur de la Floride a pu décider d’appliquer le protocole de Kyoto, alors que le président des Etats-Unis s’y est jusqu’à présent opposé.

En revanche, un Etat unitaire comme la France ne pratique que la séparation horizontale des pouvoirs. La Constitution française garantit l’existence des collectivités territoriales. Mais c’est la loi qui détermine progressivement les matières qui relèvent de la compétence de ces collectivités. Les transferts de compétence relèvent donc de la bonne volonté de l’Etat. Sur le plan juridique, une collectivité territoriale peut envisager d’exercer des compétences locales pour protéger son patrimoine et son territoire. Ce que permet de faire la Constitution française, c’est simplement d’adapter la législation nationale pour tenir compte du particularisme local. Certains voudraient s’affranchir de ces contraintes juridiques. Après tout, la situation écologique de la Martinique présente un état impérieux de nécessité. Il faudrait donc, disent certains, faire preuve de volontarisme et proposer un projet qui reproduit exactement notre volonté politique. Cette position manque de réalisme. Elle risque d’aboutir à une impasse, donc à une perte de temps et d’énergie. Le projet de statut écologique de la Martinique peut être présenté et structuré autour du concept d’adaptation du droit national, pour tenir compte du particularisme local. Ce concept d’adaptation a fait l’objet d’applications variables à ce jour. D’abord minimaliste, il est devenu aujourd’hui beaucoup plus ambitieux.

I L’adaptation minimaliste dans les départements d’outre-mer (1958-2003)

Dans le débat public et la vie politique martiniquaise, nulle question ne déchaîne autant les passions que celle du statut de notre département. Pour les juristes comme pour le grand public, il est nécessaire de ramener ce débat à sa juste dimension. Et l’aborder sur de bonnes bases. Et notamment tenir compte d’une distinction souvent occultée entre statut d’un département d’outre-mer et institutions d’un département d’outre-mer.

Le statut, c’est l’appartenance à une catégorie de collectivité. Il est prévu par la Constitution et détermine la relation de ladite collectivité avec l’Etat. Les institutions, ce sont les structures et les moyens qui sont conférées à ces collectivités et qui lui permettent de fonctionner, donc de servir la population : assemblée, domaine, ressources humaines, etc. Cette distinction est extrêmement importante. Il est possible de modifier les institutions sans changer de statut. Une possibilité reconnue et aménagée par la Constitution.

Dès 1958, la Constitution française tient compte du particularisme des départements d’outre-mer. Selon l’article 73, dans sa version initiale, « le régime législatif et l’organisation administrative des départements d’outre-mer peuvent faire l’objet de mesures d’adaptation nécessitées par leur situation particulière ». En somme, l’article 73 de la Constitution permettait de modifier les institutions des départements d’outre-mer, sans conséquences sur leur statut constitutionnel.

Sur la base de ces dispositions, le gouvernement a fait plusieurs tentatives d’adaptation, notamment en proposant une assemblée unique dans les départements d’outre-mer. Mais ces propositions sont faites dans un climat conflictuel. A l’époque, il n’existe pas de consensus local sur cette évolution institutionnelle. Les parlementaires de l’opposition saisissent donc le Conseil constitutionnel. Celui ci adopte une interprétation restrictive de l’article 73 de la Constitution. Il privilégie le droit commun sur l’adaptation.

Dans ces conditions, il est difficile d’imaginer un quelconque statut écologique pour la Martinique. Au contraire tous les dispositifs nationaux s’appliquent dans les mêmes termes qu’en territoire « métropolitain » : loi littoral, loi Barnier, etc. Quelques textes législatifs tiennent compte des spécificités « historiques », par exemple la législation sur les cinquante pas géométriques.

Tout change avec l’Acte II de la décentralisation. Les possibilités d’adaptation prennent une toute autre dimension dans les départements et régions d’outre-mer.

II Les nouvelles perspectives d’adaptation

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 introduit des modifications statutaires et institutionnelles qui favorisent l’émergence de projets statutaires locaux.

Sur le plan statutaire, les départements d’outre-mer sont nommément désignés par la Constitution. Ils peuvent désormais choisir (à l’exception de la Réunion) de changer de catégorie. Après consultation des populations, ils peuvent devenir des collectivités d’outre-mer à statut spécifique. C’est la voie suivie en 2007 par les îles guadeloupéennes de Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

S’agissant des institutions, l’Acte II de la décentralisation introduit trois possibilités d’adaptation pour l’outre-mer : l’expérimentation législative, l’adaptation des lois nationales, la fixation de règles nouvelles dans le domaine de la loi.

L’expérimentation législative est ouverte à toutes les collectivités territoriales, depuis la loi organique de juillet 2003, sur l’expérimentation. Comme son nom l’indique, les collectivités qui le souhaitent peuvent aménager la loi nationale, mais pour une durée limitée. Un bilan de l’expérience est ensuite dressé par le gouvernement. Exemple actuel : le RSA.

La loi organique du 21 février 2007 va beaucoup plus loin. Elle permet aux départements et aux régions d’outre-mer, sur habilitation législative, d’adopter des dispositions qui dérogent à la loi nationale, en vue d’adapter cette loi aux spécificités locales.

La loi organique permet à ces mêmes collectivités de « fixer » dans le domaine de la loi, des dispositions qui s’appliquent à leur territoire. En d’autres termes, la collectivité intervient dans un domaine où il n’existe pas encore de loi. Elle innove totalement par rapport à un problème qui lui est spécifique, qui relève de la compétence du législateur, mais dont le particularisme géographique ou sociologique ne justifie peut-être pas une loi nationale.

En conclusion, le projet de statut écologique de la Martinique est ambitieux, car il va plus loin que la simple adaptation des institutions. Il a une dimension normative qui le rapproche d’une véritable innovation statutaire, sans pour cela modifier le statut de la Martinique qui, pour l’instant reste un département d’outre-mer. Il faut donc un travail pédagogique auprès de tous les interlocuteurs pour éviter la confusion entre ce projet de statut écologique et une évolution statutaire qui aurait pour conséquence la disparition du département d’outre-mer. Cela fait également partie des enjeux.

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA GOUVERNANCE

Dirigé par Serge LETCHIMY

Antoine DELBLOND

Cet article a été publié le Jeudi 14 août 2008 à 16:04 et est classé dans Développement Durable. Vous pouvez en suivre les commentaires par le biais du flux RSS 2.0. Les commentaires et pings sont fermés.