AVERTISSEMENT : Ceci est un extrait synthétique de la conférence du 30 mars 2007 à Hôtel Batelière de Christian VITALIEN sur: AUTONOMIE FINANCIERE ET AUTONOMIE FISCALE DES COLLECTIVITES : MYTHES OU CLES D’UNE REELLE AFFIRMATION ECONOMIQUE ?

Octroi de mer et autonomie fiscale

Sans nier leurs particularismes, force est de reconnaître que nos outils fiscaux partagent certaines caractéristiques, hélas négatives, avec les instruments de droit commun du système fiscal français. Ils sont les uns et les autres vieillots et manquent de modernité eu égard à la philosophie et à la fonction que l’on devrait prêter au principe de l’autonomie fiscale. Nos deux outils phares frappent par leur place dans l’histoire du transfert des compétences fiscales aux collectivités d’outre-mer et étonnent par l’ambivalence de leur fonction et de leur statut.

Une compétence doublement « externalisée »

Sans remonter aux origines de l’octroi de mer, l’histoire de cette taxe est en général résumée comme notre plus ancienne conquête en matière de compétence fiscale. Ce constat minore le fait que la domiciliation du pouvoir fiscal, bien qu’affichée comme une attribution du Conseil général, n’était pas toujours locale.

En 1984 cette compétence a été transférée aux collectivités régionales pour connaître ensuite des déconvenues qui en révélèrent le degré d’externalisation.

L’expression la plus visible porte sur la place du Conseil des ministres de l’Union européenne dans le processus décisionnel.

Après la décision du Conseil du 22 décembre 1989 (quatre ans après le transfert symbolique de 1984) celle du 10 février 2004 est venue confirmer le statut européen de la taxe dont les déterminants sont désormais arrêtés, à l’unanimité par le Conseil des ministres de l’Union européenne.

Ce statut se définit par les éléments suivants :

- Le principe de la taxation des productions introduites et de celles fabriquées localement

- L’encadrement des taux par une liste établie par le Conseil des ministres de l’Union.

- Des possibilités d’exonération encadrées par des fourchettes établies par l’Union européenne.

C’est dans ce cadre juridique, valable pour dix ans et soumis à un processus d’évaluation que s’exerce la compétence régionale. Il est à souligner que ce dispositif de suivi et d’évaluation fait obligation aux régions de transmettre au Préfet, chaque année au plus tard à la fin du premier trimestre, un rapport dont le contenu détaillé est précisé par une disposition réglementaire. Ce rapport, qui porte sur les écarts de taxation à l’octroi de mer et à l’octroi de mer régional, doit permettre de s’assurer que les exonérations accordées sont à la fois nécessaires et proportionnelles au regard des handicaps structurels et permanents subis par les entreprises de production des DOM. Ce statut juridique tient au fait qu’en 2004, contrairement à la décision du 22 décembre 1989, la validation du statut de l’octroi de mer dans le droit de l’Union européenne a été soumise à un double mécanisme de validation, en l’occurrence une décision du Conseil puis un examen du dispositif en tant que régime d’aide par la Direction Générale de la concurrence.

Au regard de ces éléments, il y a lieu de s’interroger sur la portée et la pérennité de la compétence régionale compte tenu, du statut provisoire de région de convergence dont bénéficient les régions d’outre-mer, des évolutions que connaissent, tant le nombre des membres de l’Union européenne que les centres d’intérêt de ceux-ci et enfin des contraintes qui marquent désormais le processus de décision d’une Europe élargie.

L’affectation du produit et le régime du FRDE :

Une seconde expression de l’externalisation de la compétence régionale.

Ces nouvelles considérations tiennent aux fonctions que le législateur s’est reconnu dans la définition du régime de l’octroi de mer dans les relations entre collectivités locales concernées par le produit de cette taxe.

La création du FRDE répondait en 1992 à une observation de la Commission quant aux fonctions de la taxe qui, selon elle, servait peut-être le développement social en alimentant le budget de fonctionnement des communes, mais négligeait le développement économique. La décision de création d’un FRDE par le législateur national visait donc à permettre à cette taxe d’assumer une fonction de développement économique et de création d’emplois en soutenant les investissements des communes. Tel était l’objet du titre II de la loi du 17 juillet 1992, qui après avoir retenu le principe d’une dotation globale garantie répartie entre les communes et le département en Guyane, affectait le solde du produit « aux aides des communes en faveur du développement économique et de l’emploi dans le secteur productif ». Ces aides sont réservées à l’investissement. Leurs attributions relevaient de la compétence du Conseil régional avec cependant les deux obligations suivantes : la consultation du Conseil économique et social régional sur les orientations retenues pour les interventions du fonds et la publication chaque année d’un rapport sur son utilisation.

Ce régime a connu diverses évolutions. Ainsi l’article 55 de la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000 a étendu le bénéfice de ce fonds aux « communes et aux EPCI facilitant l’installation d’entreprises et la création d’emplois dans le secteur productif ou contribuant à la réalisation d’infrastructures publiques nécessaires au développement des entreprises ».

La loi de programme de 2003 en a spécifié le dispositif pour prendre en compte une demande de la région Réunion.

Il faut noter cependant que la réforme opérée par la loi du 2 juillet 2004 est manifestement plus contraignante. Si elle maintient bien le principe de la DGG encadrée par une progression indiciaire, elle organise le FRDE autour de deux parts, l’une communale, l’autre régionale dont les fonctions et régimes juridiques et comptables sont précisées dans le détail par la loi.

La part communale représente 80% du FRDE ; elle consiste en une « dotation d’équipement local » répartie au prorata de la population des communes, avec une majoration pour les communes chefs-lieux de département, ou chefs-lieux d’arrondissement. C’est une recette d’investissement destinée à « financer prioritairement des projets facilitant l’installation d’entreprises et la création d’emplois ou contribuant à la réalisation d’infrastructures et d’équipement publics nécessaires au développement ».

La part régionale qui représente 20% du fonds est affectée par délibération du Conseil régional au « financement d’investissements contribuant au développement économique, à l’aménagement du territoire et au désenclavement, sous maîtrise d’ouvrage de la région, de syndicats mixtes ou d’établissements publics de coopération intercommunale. »

Si l’on met à part l’octroi de mer régional qui est juridiquement une recette propre de la région, l’on constate que cette collectivité ne gère plus que la part de 20% du FRDE.

C’est si vrai que le législateur a, selon un calendrier qu’il précise, fait obligation aux régions de verser aux communes les sommes collectées dans le cadre du régime juridique antérieur, apurant ainsi les comptes non soldés de l’ancien dispositif en en permettant une utilisation selon les règles nouvelles.

Le traitement de la matière fiscale.

L’on constate que le traitement de la matière fiscale fait l’objet d’un dualisme statutaire dans la mesure où à l’égard de la production locale l’octroi de mer a une fonction « protectrice » qui consiste, sous réserve de l’encadrement précisé plus haut, à alléger voire à faire échapper cette production à la taxation, celle importée y étant par nature soumise.

Un tel choix se ressent sur la consistance de la matière fiscale. L’on observe en effet que le rendement de la taxe est significatif pour ce qui est de « l’octroi de mer dit externe » et plutôt réduit pour l’octroi dit interne. Pour ce qui est de la Martinique, les chiffres sont les suivants :

Répartition des recettes d’octroi de mer. Région Martinique (en euros)

Années	OM externe	OM interne	FRDE	OM régional
1998	121 203 229	878 848	4 829 584	44 472 960
2001	135 809 683	1 001 700	7 590 419	48 668 578
2003	146 315 873	1 178 273	2 874 047	49 110 503
2004	167 258 570	N D	12 676 094	52 526 267
2005	187 950 029	461 826	27 182 326	59 502 426
2006	190 655 058	1 040 962	23 853 986	72 819 549

De nos observations on peut tirer les enseignements suivants :

L’essentiel de la ressource est fournie par la taxation des produits importés ; au plan de l’analyse financière, il en résulte une dépendance des moyens financiers des collectivités territoriales à l’égard de l’importation. Cette originalité doit être rapprochée des hypothèses non invraisemblables de rupture momentanée de l’approvisionnement extérieur du fait, soit d’évènements naturels soit de divers mouvements sociaux. On peut aussi risquer l’hypothèse d’un développement optimal de la production locale qui parviendrait à inverser les ratios du « commerce extérieur » régional ce qui amènerait inévitablement à s’interroger sur la logique économique de la taxation actuelle.

Le processus de redistribution, qui marque la fonction financière de la taxe, met en lumière l’originalité du maillage du territoire régional caractérisé par la présence de collectivités à faible potentiel fiscal. Elles bénéficient d’une politique de redistribution, et ne supportent pas le « coût d’image » qu’induit l’exercice d’une compétence fiscale.

La taxe sur les carburants et l’autonomie décisionnelle.

L’analyse de cette recette permet de retrouver les même ambiguïtés et interrogations que celles qui caractérisent l’octroi de mer.

Le statut de la compétence : une conquête progressive

La question de la compétence en matière de routes nationales constitue un des thèmes sur lesquels les régions d’outre-mer, et singulièrement la Martinique, ont cherché à faire progresser les principes essentiels du droit de la décentralisation. Cette volonté tenait au fait que les rôles de l’Etat et de la région étaient confus et les responsabilités imprécises dans la gestion de ce réseau routier. Confusion des rôles, tout d’abord, entre une région votant le taux de la taxe sur les carburants dont le produit est réparti entre plusieurs niveaux de décentralisation territoriale gérant des domaines routiers de statuts différents. Imprécisions des responsabilités, ensuite, entre un Etat propriétaire du domaine routier national et une région chargée d’en définir les moyens financiers, se comportant en fait comme maître d’ouvrage bien que se heurtant à l’impossibilité de voir ses dépenses « éligibles » au FCTVA, ces dépenses ayant été effectuées pour le compte d’un tiers, le domaine routier national ne faisant pas partie du patrimoine régional. L’une des expressions les plus spectaculaires de cette situation a été posée par le statut des marchés passés sur le réseau routier national au regard de la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique, pratique illégale dont le législateur a été contraint d’opérer la régularisation à posteriori.

Sans entrer dans le détail des évolutions progressives du dispositif et notamment l’avancée constituée par l’article 46 de la loi du 13 décembre 2000, il y a lieu de préciser que ce dispositif propre aux régions d’outre-mer a été modifié par la loi du 13 août 2004 qui a rendu applicable aux collectivités d’outre mer le droit commun en matière de transfert des routes nationales ce au moment même ou le législateur affirmait sa volonté de tenir compte des spécificités de ces régions. Le transfert de domanialité souhaitée a été opéré en Martinique en 2002.

L’affectation du produit : un pouvoir contraint.

Les textes régissant l’affectation du produit de la taxe sur les carburants ont intimement lié cette recette à la construction et à l’entretien du réseau routier en distinguant le statut de chacun des trois niveaux concernés.

En 1994 l’étau de l’affectation au réseau routier national s’est desserré en tant que réponse partielle aux difficultés que connaissaient trois des quatre régions d’outre-mer. C’est ainsi que la taxe a connu un régime hybride. Elle pouvait être affectée dans la proportion maximale de 50% aux « dépenses concourant au rétablissement de l’équilibre du budget ». Le mode de répartition de la taxe sur les carburants ne semble pas avoir été à ce jour modifié, à s’en tenir à la rédaction actuelle de l’article L 4434-3 du code des collectivités territoriales. On en conclut que la liberté de gestion de la collectivité régionale porte sur la seule part de 10% affectée au financement d’investissement d’intérêt régional.

La lecture de la convention qui lie le conseil régional et l’Etat, suite à la mise en Å“uvre du dispositif de transfert de domanialité prévue initialement par la loi du 13 décembre 2000, permet de prendre la mesure du rôle des services de l’Etat dans la gestion et donc l’affectation du produit du FIRT. L’annexe I à la convention sur la mise à disposition des services de l’équipement comporte des dispositions consacrées à « l’assistance à maîtrise d’ouvrage en matière de préparation budgétaire ». Le point traitant de cette fonction précise que « par sa connaissance du réseau, la DDE est force de propositions en matière d’aménagement du réseau routier qu’il s’agisse des opérations de gros entretiens routier ou des opérations d’investissement ». Certes cette convention précise que la mission de la DDE intègre les orientations fixées par le Conseil régional concernant les priorités d’aménagement du réseau. Il n’empêche que cette fonction qui concerne tant sur les budgets primitifs que les décisions modificatives, porte sur un moment essentiel de la vie régionale et des arbitrages qu’elle appelle.

S’ajoutent à cette stature, confortée par un véritable pouvoir technique, les contraintes et les incidences financières générées par l’évolution des normes techniques qui sont, elles, définies par l’Etat en dehors de toute consultation des collectivités territoriales.

Compte tenu de cet ensemble d’éléments, le transfert de domanialité ne nous semble pas autoriser la région à déroger aux dispositions législatives régissant l’affectation du produit de la taxe sur les carburants, d’autant que la règle de la désaffectation à raisons de 50%, déjà évoquée, est étroitement circonscrite à la situation des régions qui « font l’objet de mesures de redressement ».

Dès lors, l’on doit considérer que si la région supporte la responsabilité et le « coût d’image » liés à son pouvoir de fixer le taux de la taxe, elle ne dispose d’une compétence décisionnelle réelle que sur le préciput de 10% réservé aux dépenses d’investissement d’intérêt régional.

A ces considérations il y a lieu d’ajouter quelques brèves réflexions qui tiennent à l’importance des relations contractuelles dans la gouvernance des régions d’outre-mer.

Autonomie fiscale et financière et libre administration : la question des déterminants externes.

La question qui se pose ici sous l’angle de l’autonomie financière est celle de la « liberté de dépenser », autrement dit de l’arbitrage que l’on peut faire dans les actions à financer et donc dans le choix des priorités et l’importance des interventions. Sous ce nouvel aspect, l’autonomie régionale paraît affecter au moins sous deux aspects.

Au plan communautaire

La politique de cohésion sur détermine les choix régionaux précisément par le fait que les politiques nationales et régionales soumises à financement européen se doivent de respecter le principe de cohérence qui marque la relation entre les partenaires nationaux et communautaire. Ce point, déjà présent dans les programmations des crédits des fonds structurels antérieurs à la génération 2007-2013, est dans la programmation en cours fortement connoté par l’obligatoire articulation entre les orientations stratégiques communautaires, qui relèvent d’une décision du Conseil des ministres prises à l’unanimité sur avis conforme du Parlement européen, le cadre de référence stratégique nationale et la stratégie de développement économique et sociale que la région souhaiterait privilégier pour le sept années d’application du programme opérationnel. Chacun a pris la mesure des contraintes posées par la stratégie dite de Lisbonne sur la définition du contenu des programmes opérationnels en cours de préparation.

Au plan national

La volonté de l’Etat de rendre les contrats de projets Etat-régions « euro-compatibles » débouche dans bien des cas sur les contraintes évoquées sous le point précédent. De plus les opérations contractualisées s’inscrivent le plus souvent dans le champ des compétences de l’Etat ce qui, à l’analyse, conduit à la conclusion que ce sont les régions qui, sur leurs moyens propres, accompagnent l’Etat dans ces champs d’intervention.

L’impact du maillage territorial : autonomie et/ou interdépendance ?

Sous ce concept, se présente la toile d’araignée qui constitue désormais le paysage territorial Martiniquais et sur laquelle s’organisent désormais les rapports entre collectivités territoriales et établissements publics intercommunaux. Une région, un département, trente quatre commune et trois communautés de communes dont l’espace d’intervention couvre l’ensemble du territoire en constituent les acteurs, à des niveaux et avec des fonctions en théorie distinctes. Ils ont comme caractéristique commune qu’ils sont tous, « autorités décidantes » et « autorités dépendantes » en matière de finances publiques locales. Ce point ne doit pas être négligé dès lors qu’il s’agit d’analyser l’espace d’évolution des politiques financières et budgétaires sous l’angle du principe d’autonomie. Cette interdépendance hypothèque les variables et les évolutions possibles.

C’est d’ailleurs sous cet angle que l’Etat justifie ses interventions « régulatrices » en excipant de sa volonté d’éviter une tutelle financière de la région sur les autres collectivités ou acteurs de ce maillage où l’interdépendance, voire la dépendance, est la règle.

Cet article a été publié le Dimanche 4 octobre 2009 à 22:15 et est classé dans Actualités, Politique, économie. Vous pouvez en suivre les commentaires par le biais du flux RSS 2.0. Les commentaires et pings sont fermés.